Préserver les ressources du FMI afin que le continue d’en disposer à l’avenir

Les Statuts du FMI stipulent que l’utilisation de ses ressources doit être accompagnée de “garanties adéquates”. Le but est de veiller au remboursement des prêts accordés aux pays membres à l’échéance, afin que ces ressources puissent être mises à la disposition d’autres pays qui en ont besoin. Les mesures de garantie prennent diverses formes, telles que les limites d’accès ou d’emprunt, les conditions dont les prêts sont assortis, les dispositions prévues pour traiter les problèmes d’arriérés ou les cas de communication d’informations inexactes, et enfin, l’”évaluation des sauvegardes” des banques centrales.

L’«évaluation des sauvegardes» en quelques mots

L’évaluation des sauvegardes est un outil diagnostique dont les services du FMI se servent pour mesurer l’adéquation des pratiques dans les cinq grands domaines du contrôle et de la gestion des banques centrales.

• Mécanisme d’audit externe (External audit mechanism) : certaines pratiques et procédures doivent être mises en place pour permettre à un auditeur indépendant et hautement compétent de déterminer si les états financiers de la banque centrale sont établis conformément à un système d’information financière préétabli. Le FMI détermine si les états financiers sont établis, publiés et vérifiés chaque année et si les recommandations des auditeurs ont été suivies d’effet.

• Structure légale et indépendance (Legal structure and independence) : l’intervention de l’État dans les opérations d’une banque centrale peut brider l’autonomie de celle-ci et accroître les risques auxquels elle est exposée. Les évaluations auxquelles le FMI procède dans ce domaine ont pour objectif d’assurer que la banque centrale accorde des crédits, des avances ou des découverts à l’État suivant les procédures prévues par la loi et qu’il n’y a pas d’ingérence de l’État dans ce domaine.

• Information financière (financial Reporting) : il s’agit de la communication de données financières tant au plan interne (données financières et opérationnelles, conformité aux normes), qu’externe, c’est-à-dire au marché, sur les événements et les circonstances qui influent sur la prise de décision. Ces informations doivent être pertinentes, fiables, d’actualité, accessibles et systématiques dans leur présentation. Le FMI s’efforce de déterminer si la banque centrale se conforme aux bonnes pratiques internationales dans ses principes comptables, la présentation et la communication de ses états financiers, le champ de ses opérations et la communication de ses données statistiques.

• Mécanisme d’audit interne (Internal audit mechanism) : les audits internes doivent être conduits de manière systématique et objective, afin de permettre une évaluation effective et l’amélioration des méthodes de gestion, de contrôle et de gouvernance de la banque centrale. Le FMI mesure l’efficacité de la fonction d’audit interne en examinant son degré d’indépendance administrative et ses méthodes d’audit.

• Système de contrôle interne (system of internal Controls) : les politiques et procédures appliquées doivent être de nature à préserver les actifs, à prévenir et détecter les fraudes et les erreurs et à assurer l’exactitude et l’exhaustivité des pièces comptables. Le FMI détermine si ces procédures sont aptes à donner des assurances raisonnables que les risques potentiels pesant sur les opérations de la banque sont continuellement évalués et atténués. L’évaluation porte principalement sur le contrôle des opérations bancaires, comptables et de change de la banque centrale, ainsi que sur la communication de données relatives à l’utilisation des ressources du FMI.

Ce cadre s’inspire du Code de bonnes pratiques pour la transparence des politiques monétaire et financière et utilise comme repères les normes internationales d’information financière (International Financial Reporting Standards), les normes internationales d’audit (International Standards on Auditing), les directives publiées par l’Institut des auditeurs internes (Institute of Internal Auditors) et les Normes du FMI pour la diffusion des données. Les évaluations des sauvegardes sont effectuées auprès des banques centrales où sont généralement logés les décaissement du FMI et qui sont chargées de communiquer les données statistiques clés, nécessaires au suivi du programme.

Les différentes étapes d’une évaluation des sauvegardes

Les banques centrales communiquent au FMI des informations — notamment leurs états financiers, les rapports d’audit interne et externe et une description synthétique du système de contrôle de la banque — dans les cinq domaines énumérés ci-dessus. Les services du FMI examinent cette documentation et s’entretiennent avec les auditeurs externes de la banque centrale. Cet examen initial est souvent suivi d’une mission sur place visant à obtenir des précisions ou des renseignements complémentaires. L’évaluation des sauvegardes donne lieu à un rapport des services du FMI qui fait ressortir les facteurs de vulnérabilités inhérents aux opérations de la banque centrale et formule des recommandations pour les atténuer. Ces recommandations comportent un délai de mise en œuvre et peuvent, le cas échéant, être intégrées à la conditionnalité des prêts du FMI.

Les autorités des pays ont ensuite la possibilité de soumettre leurs observations sur le rapport avant qu’il ne soit mis dans sa forme définitive. Les rapports d’évaluation des sauvegardes (Safeguards assessment reports) sont confidentiels et seul le Conseil d’administration (Executive Board) du FMI est informé de leur teneur et des recommandations qui y figurent — sous forme résumée, dans le cadre des rapports réguliers sur l’utilisation des crédits du FMI ou de revues au titre de l’Instrument de soutien à la politique économique. Les rapports d’évaluation peuvent être communiqués à titre confidentiel à la Banque mondiale, mais uniquement avec le consentement écrit de la banque centrale concernée et sous réserve de restrictions strictes à leur diffusion.

La mise en œuvre des recommandations fait alors l’objet d’un suivi des services du FMI par le biais de contacts périodiques avec la banque centrale. Les états financiers annuels audités et les rapports des auditeurs externes sur les contrôles internes sont examinés tant que les crédits du FMI n’ont pas été remboursés. Toute nouvelle demande de prêt donne lieu à une évaluation des sauvegardes mais les accords de ligne de crédit flexible dérogent à la règle, en raison de la rigueur des conditions à remplir pour en bénéficier, auquel cas la procédure d’évaluation des sauvegardes se limite à la revue des résultats de l’audit externe le plus récent mené à terme pour la banque centrale concernée. Les pays membres admissibles à la FRPC qui bénéficient d’un Instrument de soutien à la politique économique ou qui mettent en œuvre un programme de référence sont encouragés à se soumettre volontairement à une évaluation de leur dispositif de sauvegarde.

L’évaluation des sauvegardes complète l’action du FMI

Le cadre d’évaluation des sauvegardes a été crée en mars 2000 (voir Communiqué de presse safeguards assessments framework), à la suite de plusieurs cas de communication de données incomplètes ou inexactes au FMI et d’allégations d’utilisations abusives de ses ressources. Il fait maintenant partie intégrante des activités de prêts du FMI et tous les États membres qui sollicitent un crédit du FMI (à l’exception des prêts au titre de lignes de crédit flexibles) doivent se soumettre à une évaluation avant que les fonds ne soient décaissés. Plus de 170 évaluations ont été réalisées à ce jour. La dernière revue de la politique d’évaluation des sauvegardes a eu lieu en avril 2005.

Les évaluations des sauvegardes sont réalisées indépendamment des autres activités du FMI, telles que la surveillance, la négociation des programmes et l’assistance technique. Elles se distinguent aussi d’autres initiatives du FMI qui visent à renforcer la transparence et améliorer l’intégrité des données, telles que les programmes d’évaluation du secteur financier (PESF), les rapports sur l’observation des normes et codes (RONC) (Reports on the Observance of Standards and Codes, ROSCs) et l’adhésion aux normes de diffusion des données. La participation à ces initiatives est en outre volontaire, alors que les évaluations de sauvegardes sont liées à l’utilisation des crédits du FMI.